- 김창수 노무현재단 상임운영위원/ 사의재 통일 팀장

2026년 가을, 미·중 관계를 비롯하여 한반도를 둘러싼 지정학적 환경이 격변하고 있다. 노무현 대통령과 김정일 국방위원장이 합의한 <남북 관계 발전과 평화 번영을 위한 선언>(이하 ‘10·4 남북정상선언’)이 19주년을 맞이했다.

남북의 최고 지도자가 평양에 마주 앉아 서명한 이 선언은 한반도 평화 체제 구축과 남북 관계의 전면적 제도화를 향한 가장 구체적인 청사진이었다. 최근 도널드 트럼프 미국 대통령과 시진핑 중국 국가주석 간의 미중 정상회담을 계기로 북미대화의 불씨가 조심스럽게 되살아나고 있다. 이재명 대통령도 유엔(UN) 무대에서 새로운 평화공존의 담론을 제시했다.

▲ 2007년 10월 4일 평양 백화원 영빈관에서 개최된 남북정상회담. 노무현 대통령과 김정일 북한 국방위원장이 ‘남북관계 발전과 평화번영을 위한 선언(10.4 남북공동선언)’에 서명하고 있다.

새로운 환경에서 10·4 선언의 정신과 내용은 재조명할 필요가 있다. 지금의 시대적 맥락에서 10.4선언에서 주목해야 할 대목들이 적지 않다. 국제 정세 변화에 대한 능동적 대처, 기후와 보건 등 비전통 안보 협력의 가치, 남북 연합(South-North Confederation)을 통한 상호 국가성 인정의 지혜, 그리고 서해평화협력특별지대의 정신을 비무장지대(DMZ)로 확장하는 실천적 대안 마련 등이 10.4선언이 이 시대에 주는 시사점이다.

강대국 정치의 틈새를 여는 능동적 대처: 2007년과 2026년
2026년 9월 24일, 미국 워싱턴 D.C. 백악관에서는 도널드 트럼프 미국 대통령과 시진핑 중국 국가주석 간의 미·중 정상회담이 개최되었다. 세계 경제와 안보를 좌우하는 두 정상은 양자 간의 첨예한 갈등 속에서도 한반도 문제를 주요 의제로 다루었다. 이는 장기간 단절되었던 북미 대화가 조속히 재개될 수 있는 구조적 공간이 열렸음을 시사한다.

▲ 2026년 9월 24일 미국 워싱턴 D.C. 백악관에서 시진핑, 펑리위안, 그리고 도널드 트럼프. (사진 : The Guardian)

이러한 대외 정세의 흐름은 19년 전 10·4 남북정상선언이 태동하던 2007년의 상황과 절묘하게 겹친다. 2007년 당시 노무현 정부는 2007년 초에 6자회담에서 ‘2.13 합의’가 도출되며 북핵 문제 해결과 북미 관계 개선의 분위기가 무르익는 시점을 전략적으로 포착했다. 정상회담 하루 전인 10월 3일에는 6자회담에서 영변 핵시설의 연내 불능화에 합의했다. 노무현 대통령은 이후 북측 김계관 부상이 정상회담을 잘하시라고 많이 양보했다고 말했다고 전했다. 정상회담이 북핵 일정을 밀고, 북핵의 진전이 다시 남북을 미는 선순환이었다.

핵시설의 연내 불능화에 합의했다. 노무현 대통령은 이후 북측 김계관 부상이 정상회담을 잘하시라고 많이 양보했다고 말했다고 전했다. 정상회담이 북핵 일정을 밀고, 북핵의 진전이 다시 남북을 미는 선순환이었다.

노무현 대통령은 주변 강대국들의 협상 테이블에 한반도의 운명을 수동적으로 맡기지 않았다. 제2차 남북정상회담을 전격 추진함으로써 한반도 평화 프로세스의 운전자가 역할을 담당했다. 북미 대화의 모멘텀을 남북 관계의 획기적 진전으로 이어가고, 다시 그것이 동북아 평화 체제를 견인하는 선순환 구조를 기획한 것이다.

미중 정상회담이 진행되고 북미 대화 가능성이 열리는 것은 분명 2007년 상황과 비슷하다. 2007년에도 남북정상회담에 앞서 북미 대화가 먼저 움직였다. 그해 2월 6자회담은 2·13 합의를 냈고 7월 북한은 영변 핵시설을 폐쇄했다.

2007년에 북한은 ‘우리민족끼리’를 말했다. 지금은 남쪽을 동족 범주에서 영원히 배제하겠다고 한다. 지금 한반도는 북한의 핵 능력 고도화와 남북 간 극단적 대화 단절이라는 측면에서 2007년보다 훨씬 엄중한 상황이다. 상황이 엄중할수록 정세 변화를 읽어내는 통찰력이 필요하다. 10·4 선언이 보여주었던 것처럼, 국제 정세의 변화를 기회로 삼아 한반도 문제의 실마리를 찾는 전략적 사고가 절실하다.

▲ 2007년 7월 14일 북한은 영변 핵시설(5메가와트 실험용 원자로 등 5개 핵시설)의 가동을 중단·폐쇄하고 이를 국제원자력기구(IAEA)에 통보했다.

비전통 안보 협력의 길: 기후·재난·보건 위기와 이재명 대통령의 유엔 연설
국제 정세 변화에 능동적으로 대처하기 위한 구체적인 방법론은 미중 대화, 북미 대화의 상황에서 한국이 또 다른 트랙을 만드는 것이다. 즉 전통적인 군사·정치적 쟁점을 우회하여 전 인류적 과제인 ‘비전통 안보(Non-traditional Security)’ 분야라는 트랙이다.

이재명 대통령이 2026년 9월 22일 제81차 유엔총회 연설에서 밝힌 방향은 이러한 전략적 판단과 맞닿아 있다. 이 연설은 핵심은 전통 안보와 비전통 안보라는 두 축이다. 전통 안보 국면은 이란 전쟁과 러·우 전쟁이 동시에 진행되는 국제 정세, 호르무즈 파병 논란과 DMZ 지뢰 사고로 인명피해가 발생하는 등 갈등이 고조되는 국내정세를 가리킨다. 비전통 안보 국면은 AI, 기후변화, 재해·재난 등이 국제 정세의 주요 흐름으로 떠오르는 상황을 가리킨다.

이재명 대통령의 유엔총회 연설을 대한민국의 신전략으로 주목하는 이유는 ‘글로벌 AI 허브’라는 지구촌 공동의 과제와 ‘포용적 평화공존’이라는 한반도의 과제를 연계하여 통합적 비전을 제시했기 때문이다. 글로벌 AI 허브에 대해서는 “인공지능이 기후 위기, 보건, 식량, 난민 문제를 비롯한 인류 공통의 난제를 해결할 훌륭한 도구가 될 수 있도록 앞장설 것”이라고 했다. 포용적 평화공존에 대해서는 (북한과) “보건, 재난, 기후 위기 등 국제사회 차원에서 함께 협력할 수 있는 길이 열리기를 기대한다”고 했다.

▲ 이재명 대통령은 제81차 유엔총회 연설에서 단계적 비핵화를 통한 “핵 없는 한반도” 평화공존 구상을 핵심 메시지로 제시했다.

‘글로벌 AI 허브’와 ‘포용적 평화공존’을 비전통적 안보를 축으로 해서 엮어나가는 전략이 지금 대한민국에 필요하다. 이것이 미·중 대화, 북·미 대화 등의 상황에서 우리가 만들어 가야 할 새로운 한반도 트랙이다.

이재명 대통령의 유엔총회 연설은 10·4 선언이 내포하고 있던 인도주의적 협력의 정신을 21세기의 글로벌 복합 위기 시대에 맞게 진화시킨 것이다. 10·4 선언 제7항은 “남과 북은 자연재해를 비롯하여 재난이 발생하는 경우 동포애와 인도주의, 상부상조의 원칙에 따라 적극 협력해 나가기로 하였다”고 명시한 바 있다. 8항은 국제무대에서의 협력 강화를 약속했다. 동포애와 인도주의는 대한민국 헌법 전문에서 밝히고 있는 대한 국민의 임무이다.

10.4선언은 헌법 정신에 따라서 체제 우위 과시나 일방적 시혜를 넘어, 예측 불가능한 재난 앞에서 남북이 하나의 생명·안전 공동체임을 확인한 합의다. 이재명 대통령은 10.4 선언의 7항과 8항을 오늘의 언어로 되살린 것이다.



남북 관계의 제도화와 ‘남북 연합’: 국가성 인정의 지혜와 장기적 통일 지향
10·4 선언이 한국 현대사에서 차지하는 독보적인 위상은 남북 관계를 자의적 결단이나 일회성 선언이 아닌 예측 가능한 ‘제도적 틀’ 안으로 편입시키려 치열하게 노력했다는 점에 있다. 선언문 별항에 명시된 ‘남북 총리 회담 개최’ 및 ‘정상 간 수시 현안 협의’, 제5항의 ‘부총리급 남북 경제 협력 공동위원회 격상’, 국방장관회담 등은 남북의 대화와 교류를 행정부 전 영역에 걸쳐 상설화하고 기구화하려는 명백한 제도화의 산물이었다.

이러한 전면적 제도화는 대한민국의 공식 통일방안인 ‘민족공동체 통일 방안’의 핵심 2단계인 ‘남북 연합(South-North Confederation)’의 기구들을 준비하는 작업이었다. 민족공동체 통일 방안은 화해 협력, 남북 연합, 통일국가의 3단계이고, 남북 연합은 정상회의와 각료회의, 평의회로 짜인다.

남북 연합 체제란 단일 국가로의 흡수나 통합을 서두르는 것이 아니다. 상호 간의 체제와 정부를 실체적으로 인정하면서 정상회의, 각료회의, 남북 평의회 등 각종 공동 기구를 통해 평화적 공존과 경제·사회적 공동체를 먼저 형성해 나가는 중간 단계의 정치기구를 뜻한다.

▲ 10.4 선언에는 “평화가 통일에 우선한다”는 노 대통령의 확고한 정치 철학에 따른 ‘남북 연합 실현’이라는 기획이 담겨 있다.

10·4선언은 남북 연합이라는 단계를 문서가 아닌 기구로 구현하려 한 시도였다. 10·4 선언에는 남북 연합 실현을 향한 기획이 담겨 있다. “평화가 통일에 우선한다”는 노무현 전 대통령의 확고한 정치 철학이 배경이다. 2008년 10·4 선언 1주년 기념 연설에서 노무현 전 대통령은 통일이라는 궁극적 목표를 성급히 추구하는 것이 오히려 상호 간의 체제 위협을 가중해 평화를 해칠 수 있음을 경계했다. 즉, 단기적으로는 체제 통합이라는 부담스러운 짐을 내려놓고, 체제의 이질성을 상호 존중하며 적대행위를 종식하는 ‘안정적인 남북 연합’의 정착을 대북 정책의 우선적이고 독자적인 목표로 삼아야 한다는 실용주의적 접근이었다.

이 철학은 법적, 외교적 관점에서 깊은 혜안을 담고 있다. 10·4 선언 제2항은 “남과 북은 사상과 제도의 차이를 초월하여 남북 관계를 상호 존중과 신뢰 관계로 확고히 전환해 나가기로 하였다. 남과 북은 내부 문제에 간섭하지 않으며…”라고 명시했다. 이는 남북한을 국제법상 완전히 남남인 ‘두 개의 이질적 국가’라고 단절적으로 규정하지 않으면서도, 현실적으로 서로의 ‘국가성(Statehood)’과 실체적 통치권을 존중하는 절묘한 균형점이다. 서로의 체제를 부인하고 붕괴를 기도하는 대신, 있는 그대로의 실체를 인정하는 토대 위에서 “남북 관계를 통일 지향적으로 발전(제2항)”시키기로 함으로써, 장기적 차원에서의 통일 지향성이라는 민족사적 과제를 굳건히 유지한 것이다.

▲ 10.4 선언은 ‘안정적인 남북 연합’의 정착을 대북 정책의 우선적이고 독자적인 목표로 삼아야 한다는 실용주의적 접근이었다.

10·4의 지혜는 이름을 붙이지 않고 실체를 다뤘다는 데 있다. 두 국가라고 말하지 않으면서 서로의 체제와 실체를 인정했고, 통일 지향을 장기 방향에 두면서 오늘의 공존을 제도로 설계했다.

최근 북한은 남북 관계를 동족이 아닌 ‘적대적 교전국 관계’로 규정하며 통일의 흔적을 지우고 이른바 완벽한 ‘적대적 두 국가론’을 내세우고 있다. 국내에서도 ‘두 국가론’에 대해서 크고 작은 논쟁들이 있다. 이 상황에서 10·4 선언이 보여준 지혜를 되살려야 한다. 단기적으로는 상대의 실체와 국가성을 인정하여 상호 위협 요인을 제거하는 ‘안정적 평화공존’을 도모하되, 장기적으로는 평화로운 연합 체제를 거쳐 통일을 지향한다는 명확한 비전을 국제사회에 발신하는 것이다.

서해평화협력특별지대에서 DMZ 국제평화지대화로
10·4 남북정상선언이 이룩한 가장 혁신적이고 공간적인 평화 기획은 단연 제5항에 합의된 ‘서해평화협력특별지대(Special Zone for Peace and Cooperation in the West Sea)’의 설치다. 1999년 제1연평해전과 2002년 제2연평해전 등 서해 북방한계선(NLL) 일대는 남북 간 군사적 충돌이 빈발하는 한반도의 대표적인 화약고였다. 노무현 정부는 안보적 대립이 극에 달한 이 바다를 획기적 발상의 전환을 통해 공동어로구역, 평화수역 그리고 해주 경제특구와 한강하구 공동이용을 묶는 거대한 ‘평화와 경제의 벨트’로 재구성하고자 했다.

▲ 2007년 남북정상이 합의한 서해 평화협력 특별지대.(이미지 : 공감코리아)

이는 안보 불안을 해결하기 위해 군사력만을 증강하는 전통적 억제 중심의 방식에서 벗어나, 상호 이익이 교차하는 경제 협력을 통해 군사적 충돌의 가능성 자체를 구조적으로 차단해 버리는 고도의 ‘군사적 신뢰구축조치(CBM: Confidence-Building Measures)’였다. 북한의 서해함대를 후방으로 이동시키고 남북의 민간 선박이 직항로를 오가게 함으로써, 경제가 곧 최고의 안보가 되는 모델을 만들려 했다. 비록 정권 교체와 북핵 위기로 실현되지 못했지만, 갈등의 공간을 협력의 공간으로 탈바꿈시킨다는 이런 발상은 언제나 시대를 초월하는 가치를 지닌다.

이러한 서해평화협력특별지대의 취지는 2026년 현재 군사적 대치 상황을 맞이하고 있는 비무장지대(DMZ) 일대에서 시급히 되살아나야 한다. 최근 북한은 군사분계선(MDL)을 ‘남쪽 국경선’으로 지칭하며 대전차 방벽 구축, 철책 설치, 지뢰 매설 등 전례 없는 ‘국경선 요새화’ 작업을 강행하고 있다. 이 와중에 지난 2026년 9월 21일, 서부전선 DMZ 남측 지역에서 수색 작전을 펼치던 우리 군 병사 3명이 지뢰 폭발로 인해 발목이 절단되는 중상을 입는 끔찍한 참사가 발생했다.

무엇보다도 우리 장병들의 조속한 쾌유에 대한 정부와 국민의 관심이 최우선이다. 북한은 부인하고 있지만 우리 군은 현장 조사를 통해 북한의 지뢰일 가능성이 크다고 판단하고 있다. 정치권은 북한 소행 여부와 이에 대한 대응조치 등을 두고 맞서고 있다.

무엇보다도 정확한 조사를 통한 원인 규명과 재발 방지 조치가 시급하다. 어느 쪽이든 사실 확인이 신뢰의 출발이므로 조사 결과는 투명하게 공개돼야 한다. 그 위에 서해평화협력특별지대의 문법을 옮겨야 한다. 위험한 접경을 양쪽이 안전이라는 공동 이익을 얻는 공간으로 바꾸는 것이다.

과거 2015년 발생한 목함지뢰 폭발 사건 당시, 확성기 방송 재개와 상호 포격전으로 이어지며 한반도가 ‘준전시 상태’라는 전쟁 발발 직전의 위기까지 내몰렸던 뼈아픈 역사를 상기해야 한다. 접경지역에서의 군사적 맞대응과 긴장 고조는 결코 해결책이 될 수 없다. 일촉즉발의 우발적 무력 충돌 위험을 제거하고 남북 간 신뢰를 재구축하기 위해서는, 서해의 화약고를 경제의 바다로 바꾸려 했던 10·4 선언의 정신을 DMZ에 창조적으로 이식해야 한다.

▲ 최근 북한은 군사분계선 인근에 대전차 방벽 구축, 철책 설치, 지뢰 매설 등 ‘국경선 요새화’ 작업을 강행하고 있다.

끝나지 않은 평화의 매뉴얼, 시대를 넘어선 이정표

2007년에 작성된 10·4 남북정상선언은 지나간 역사의 박물관에 박제된 문서가 아니다. 그것은 강대국의 이해관계가 거칠게 교차하는 동북아의 지정학적 단층대 위에서 대한민국이 주도적으로 평화와 생존을 담보하기 위해 취해야 할 가장 정교하고 실용적인 ‘평화 매뉴얼’이다.

2026년 가을, 미중 정상회담이 던진 대화의 작은 불씨는 11월 중국 선전, 12월 미국 마이애미에서 다시 시험대에 오를 것이다. 이 같은 정세에 대한 능동적인 대처의 길은 이재명 대통령이 유엔총회 무대에서 천명한 신전략이다.

▲ ‘10·4 남북정상선언’ 기념 남북 공동 식수 행사. 대림산림청 식물원에서 가져온 나무에 한라산과 백두산에서 가져온 흙을 합치고 백록담과 천지의 물을 주었다. 

10.4 선언은 남북 관계를 제도화의 틀에 묶어두려고 했다. 10·4 선언에 담겨 있는 혜안은 상대의 국가적 실체를 존중하는 ‘안정적 남북 연합’을 준비하면서도 장기적으로는 통일을 지향한다는 구상이다. 서해의 거친 파도를 평화와 공동 번영의 뱃길로 다스리려 했던 서해평화협력특별지대의 발상은, 지뢰 폭발 등 일촉즉발의 긴장이 감도는 DMZ 일대를 진정한 의미의 비무장 생명·평화 지대로 탈바꿈시키는 강력한 정치적 영감이 되어야 한다.